风暴眼丨失去口粮田的农民：征地补偿款不知所踪，百万利息也收不到了

凤凰网《风暴眼》出品

文 | 吕银玲 编辑 | 刘培

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核心提示：

1 在山东淄博，除了被总台《中国之声》曝光的彭家村，凤凰网《风暴眼》发现法家村也存在“征地补偿款被理财”类似情况。淄博实行多年征地款代管模式，一些村镇的征地款虽然名义上由政府相关部门代管，但实际上多已借贷给用地企业，由企业负责支付村民的“口粮钱”。

2 目前已有多个村镇出现征地款代管“后遗症”：多地欠付征地利息，村民收不到口粮钱和养老福利，有占地企业欠付村集体半年利息60多万。一些占地企业倒闭后，由城投公司代付征地利息，但近六年只能发放一半，累计拖欠村集体500多万利息。

3 淄博作为工业老城，仅2022年征地就高达1.7万亩。在淄博彭家村、法家村和金岭镇多个村，随处可见被挖损、翻毁的荒地，有项目刚开工就撂荒，有工地已经变成鱼塘。

4 农民征地补偿安置费的代管和理财，并无法律依据。《山东省土地征收管理办法》规定，80%征地补偿款要发放给被征地农民，或由村民会议等讨论决定。而即便地方曾试图纠偏，但代管理财的土政策仍沿用至今。

01 土地被征收，村民们却蒙在鼓里

5月16日，当淄博彭家村的农民征地款强制理财事件被总台《中国之声》曝光后，3公里外的法家村村委也面临着外溢的压力。在总台报道中，法家村也一并遭点名。有村民随即来打听：“咱们是不是也和彭家村一样，土地被征收了？”

村干部面对村民的疑问，回答的也模棱两可。村民徐晶回忆起来至今依然很生气，她想不明白，为什么土地会在村民不知情的情况下，被村委强制卖掉。

这个有2000多人的村庄，多数人常年在外打工，留守在村里的大多年过五旬，不善言辞，也搞不清楚复杂的土地性质问题。凤凰网《风暴眼》穿梭在村庄小道，罕见人影，唯有单田芳抑扬顿挫的说书声经由村里的大喇叭外扩，回荡在空落落的村里。

和其他北方村庄有稍许不同，法家村为了发展经济，早在2003-2008年，就将600亩土地陆续租赁给雄丰、和丰、奇辉（欧标）三家陶瓷厂，其中就包括徐晶家的五分地。十几年来，村民们借此收取一定租金生活。“租金”隔几年涨一次，现在一亩地涨到1200元。

一直到现在，村民们都以为这片土地还是沿袭早前的出租方式，土地的所有权依然掌握在村集体手上。

然而，凤凰网《风暴眼》查询发现，其部分土地已经被征用快两年了。

山东省征地信息公开查询系统显示，2022年7月，奇辉陶瓷厂所在处的17.07公顷（256亩）土地已经有补偿安置方案，显示补偿标准为120万元/公顷。且2023年1月18日，山东省人民政府已批准征收这块土地，作为2022年第83批次建设用地，用途为工矿仓储用地。

法家村征地公告截图

照此计算，光这一块土地，征地补偿款就达2000多万元，但村民却始终不知情。

将土地由原来的租赁变成直接征收，并非毫无迹象。2022年，法家村曾征求过村民意见。徐晶记得很清楚，有村民代表下户敲开她家大门，协商说要正式征收S102省道以南的土地。

她和大部分村民都没同意，他们担心土地被征用后，就失去了长期的生活保障。

随后，征地没有了下文。村民的朴素认知是，这是村集体土地，自然由村民集体决定。在村民代表大会表决“不同意”后，土地征收之事自然也吹了。

没人注意到土地流转的变化，甚至一位当时负责下户协商的村民代表至今仍坚信，村民拒绝签字同意后，征地方案肯定没有通过。

法家村土坯房及砖瓦房

法家村的土地，在村民拒绝签字的情况下，走完了征批手续。这究竟有何内情？凤凰网《风暴眼》联系法家村村会计和傅家镇宣传部门，对方均未予置评。

02征地款名义上被代管，实际多用于借贷

除了在村民拒绝征地后土地仍被征收外，萦绕在村民心头更大的疑惑是：征地款去哪了？

在《中国之声》此前报道中，彭家村的3000多万征地补偿款由淄博经开区管委会代管，村委曾向村民解释，款项被用于理财了。而管委会在回应时仅强调“该款项并非实质性的投资理财，不存在资金风险。”

凤凰网《风暴眼》深入当地了解到，在淄博，征地款代管模式由来已久，许多地方征地款被相关方借贷给了用地企业。在区管委会、企业和乡镇政府签署的资金使用协议中，村民一直是缺席的一方。

早在21世纪初，淄博大地上各类工业园区密布，逐渐衍生了征地款代管模式。其中比较早的是距离法家村20公里外的金岭镇。当地18.7平方公里的土地，借着齐鲁化学工业区的优势，大力发展化工业。仅2003年一年，就有总投资1.6亿元的七大项目落户了金岭镇。

相比其他村民，金岭五村村民王重阳，更早地注意到征地补偿款的去向问题——它们被代管后，大多已借予占地企业使用。

2010年10月，王重阳父母4亩旱地上的487棵果树和自建房全部被推倒，母亲看到赖以为生的果树拔根倒地，随后被拖行离开，因为情绪激动，犯了脑溢血，从此久卧病榻。村里后续虽然给出了补偿方案，但只认定其中的1.44亩，按照每年每亩领取1300元口粮钱的标准，一年合计1872元。老两口只想要征地款，拒绝了这个方案。

王重阳随后将镇政府告上法庭，辗转十几年，才在诉讼中被告知，父母的土地早在2006年就已被征收，只不过因为一直未开发，所以老人自用到2010年，都毫无察觉。

王重阳拿出十几年诉讼相关文件

在追索征地补偿款的过程中，他发现2010年3月，齐鲁化工区管委会与金岭五村签订《征地款代管付息协议》，约定1200多万征地款由化工区管委会代管，并向金岭五村支付利息。

而实际上，这些钱最终由获得贷款的用地企业付息。据报道，齐鲁化工区征地款代管方案，正是为了给用地企业减轻资金压力。

淄博新闻网2006年报道显示，在齐鲁化学工业区，每亩征地的费用高达7―9万元，成为制约企业进入园区的最大障碍。为了解决这一问题，化工区管委会“创造性地”提出了按银行基准贷款利率，向农民支付利息的征地补偿办法，协调进区企业和被占地村居（注：村委会）签订《征地款代管付息协议》，农民将征地补偿款以借款等形式存入占地企业，企业每年向村居支付每亩2808元的征地款利息。

金岭镇多个村的村民告诉凤凰网《风暴眼》，征地补偿款所得利息，每年每亩打到村里的2800多元中，1300-1500元分发到村民手上，即村民所收的“口粮钱”，其余用来提升村民福利或村内建设，比如一些村里，会给老人发放每年200多元的补助。

多位村干部对征地款去向并不讳言。曾在临淄区做过某村主任的林久明，清楚地知道老百姓的征地款实际上就是借贷给企业用了，“临淄区十几年前建设项目和占用土地比较多，都是这样的形式”。

林久明告诉凤凰网《风暴眼》，早年间，淄博征地及征地款代管的流程比较混乱，常有告知不到位和虚假征求意见的问题。不过，2011年以后，程序更严格了，会通过村民代表大会告知征地款被管委会代管事宜，但即便如此，村民也只知道政府保管着钱很稳妥，并不知道钱已经被借给企业。

一份判决书则将企业代管征地款去向暴露得更为清晰。该判决书显示，2006年12月28日，淄博德巨宜诚化工有限公司（下称“德巨化工”）与雪宫街道堠皋社区居委会、齐鲁化工区管委会及所在的乡镇政府签订了征地款代管付息协议，约定德巨化工项目占地45.61亩，征地款每亩4.8万元，共计约219万元，由德巨化工代管，并由该公司支付利息。

在2020年淄博经开区调整规划以后，划入经开区的法家村和彭家村同样沿用了征地款代管的模式。不过经过多年的摸索，由地方政府设立的城投公司成了专门运营管理这些资金的机构，而其“代管”背后，究竟采用何种理财方式，是否放贷给企业，外界不得而知。

凤凰网《风暴眼》拿到的《傅家镇彭家村土地征收补偿安置明白纸》透露一丝端倪。和以往相似，土地补偿款均由政府代管。彭家村涉及的3000多万土地补偿款（包括安置费和补助金），此前“由区城投公司以借款方式统筹安排”，获得利息共183.6万元。该文件还提到理财利息为6%。

在如今银行利率普遍下调的情况下，这已经算是比较可观的收益产品了。其中是否存在风险？

03 后遗症集中爆发：多地欠付征地利息

不过，征地款代管模式运行十余年后，资金安全上的风险已经浮出水面。一些当初引进的企业经营不善，资金链断裂。村民们原来每年固定领取的“口粮钱”，要么越来越少，要么根本领不到了。

在建设齐鲁化学工业园时期，占用金岭镇刘辛村、披甲村和金岭三村、四村、五村等土地的，主要是清源集团及旗下正本物流等企业，清源集团的实控人正是淄博有名的富豪马之清。

正本物流集团有限公司

60多岁的刘辛村村民马守利，有1亩4分基本农田被清源集团占用。他告诉凤凰网《风暴眼》，清源集团占刘辛村总共470亩地。2012年马之清入股的齐鲁现代物流公司又占了600多亩地。这些项目，村民均没有拿到征地款，每年只收1300元/亩口粮钱。

以前，口粮钱基本按时打款，每半年打一次。但近几年却总是拖延，老年人200多元的养老福利也不发了。

没了地又没了钱的老人们，每到春节临近，都要到村委询问，“怎么还没打地钱？”村委回答：要到清源集团去要钱，而公司近年效益差，根本发不出来了。

凤凰网《风暴眼》了解到，清源集团已经拖欠了4个村的利息，仅金岭五村就欠付半年利息60多万。

几位村干部常常在寒冬腊月去清源集团堵门要钱，某村干部李全杰记得，以前去找马之清，他还能从别的公司倒过来些钱垫上，“后来不行了，把门堵死也拿不回钱来。”

有一次腊月二十六去要钱时，马之清还要推到年三十再打钱。李全杰记得很清楚，他当时态度坚决地回绝了马之清：“打不上钱我不走，老百姓都在村里等着，我回去也没地儿去。”他干脆在清源集团会议室吃盒饭，到下午钱入账了才走。

今年春节前，好不容易要来的钱，还是去年上半年的利息，下半年的利息欠付至今。

另一边，占地600多亩的齐鲁现代物流，还没运营就已倒闭。2018年6月，临淄区组建九合财金控股有限公司（下称“九合金控”），此后接手了齐鲁现代物流，征地利息也由其支付。

然而，刘辛村村民王实坚告诉凤凰网《风暴眼》，九合金控也未能全款支付利息，该村每年征地利息180多万，近六年利息砍半，结款时多时少，已经累计拖欠500多万利息。

这带来最直接的问题是，村民真正收益大打折扣。王实坚无奈地说，“以前我们村一年的正常收入接近300万，现在地征了，只给一半口粮钱，过年了连买油买面的钱都不够。”

而当企业无法付息，也曾有村委将企业告上法庭。一份判决书显示，曾有临淄区辛店街道东夏社区居民委员会起诉淄博喜维丽香料有限公司，原因正是公司代管征地费160万元，从2014年开始欠付利息，拖欠利息共计54万元。

在索钱困难时，村干部李全杰也有点无奈，“我们也快没办法了，实在不行也只能起诉企业了。”

04 多个园区撂荒：有工地变成鱼塘

村民的征地款被代管，曾作为淄博当地的资金运作创新模式，为不同落户企业减负，也助力这座工业老城虹吸了大量财富。

仅用十年时间，淄博规模以上工业企业完成总产值从1413.29亿元增长到11376.7亿元，增长705%，远高于同时期GDP的增速。

这座工业老城也似乎不断复制“成功”的样本。在一次次转型发展的大浪淘沙中，淄博原本老工矿区的冶金、制陶、建材等产业，逐渐向新材料和高端装备制造业转型。淄博更是开展大规模的征地建设计划。

根据淄博市统计年鉴，仅2022年，淄博全市征用土地面积就达11.55平方公里（17325亩）。

大规模的征地背后，当产业转型不足或招商企业出现问题，同样也留给这座城市“难以抹平”的伤疤。

临淄区金岭镇，齐周路一侧，清源特种油工厂巨大的罐体显得异常醒目，不时有大型油车排队驶过。不过，在王重阳的记忆里，这家公司早年快步发展时期，淄博大路上成排结队的大型油车更为壮观。

王重阳指着清源集团大门内的白色罐体对凤凰网《风暴眼》说到，这里就是他父母原本的口粮田所在处。而这些特种油生产工厂，从去年起已经停工。

清源集团大门

王重阳带凤凰网《风暴眼》来到位于金岭五村的一处停车场。这里原本是清源集团要建配送中心，由于资金问题，没有建设起来，这块地上一度堆满垃圾。如今，村里已将这块地收回，建了停车场。相对应的，这里的征地利息也已由九合金控接管。

清源集团原建设用地多年未动工，已成金岭五村服务驿站

马之清入股的齐鲁现代物流所在地，于2015年左右，被挖了一个六七米深的大坑，此后一直废弃未用。凤凰网《风暴眼》来到现场，只见多年来积蓄的雨水已经将大坑变成一片鱼塘，有村民习惯拿着钓竿前来钓鱼，水塘四周长满茂盛的芦苇。

齐鲁现代物流所在地，已成一片鱼塘

清源集团原是淄博有名的企业。近些年，由于原油价格波动，加之清源集团产能扩张过快，导致其债务规模上升，造成了近10亿美元贷款展期，以及上百亿元的负债。爱企查显示，自2023年以来，清源集团已经欠税2600多万元。

林久明告诉凤凰网《风暴眼》，通过征地款借企业使用的模式，马之清低成本获得土地使用权后，用土地、厂房和设备抵押贷款，将摊子铺得太大。公司从去年以前就已经拖欠工资，老板马之清也于去年被捕。

一个庞大企业的倒塌，波及者众，村民的征地款和利息的损失，成了最微不足道的一环，几乎无人问津。

除了清源集团这样的地方巨头，还有一些企业尚未来得及经营就遭遇资金断裂。

林久明告诉凤凰网《风暴眼》，金岭镇披甲村上千亩土地被用于建造齐锦程物流公司，政府投资数亿，由一个叫展宏的女老板建设运营。只建了几个仓库，从来没有运营过，“都趴着窝，没效益，还拖欠着工程款。”

爱企查显示，齐锦程物流已被列为失信被执行人，并被限制高消费，展宏也已退出公司管理层。

凤凰网《风暴眼》在齐锦程物流二期项目位置，看到土壤翻开后铺设的管道残迹，以及遗留的乱石堆。村民告诉凤凰网《风暴眼》，公司在二期征地过程中将土地破坏，却由于资金问题，停止了征用，导致大面积土地荒废至今。

齐锦程物流二期项目所在地

这样被挖损、翻毁的荒地，在淄博多个城区、村镇几乎随处可见。凤凰网《风暴眼》走访时看到，这些由绿围挡圈起的土地，蔓延的枯草里埋着碎石瓦砾和建筑垃圾。

孝妇河边的一处荒地

淄博经开区也不例外。凤凰网《风暴眼》不完全统计，自2020年调整经开区规划后，光傅家镇就已征地超过5000亩，而一些地块上的项目，没建多久就停工了。

彭家村村口，隔着一条大道，占地190亩的苏科高新（一期）项目已经撂荒，土地尚未完全推平，整块工地上兀立一台车斗锈迹斑斑的挖掘机，四周蓝色围挡上印有“淄博苏科智造港”几个大字。

彭家村苏科智造港所在工地

爱企查显示，上海苏科企业管理有限公司（下称“上海苏科”）与淄博经济开发区润程城市投资有限公司（下称“润程投资”）共同持股淄博盛世苏科产业园管理有限公司（下称“苏科产业园管理公司”）。今年5月，润程投资曾因股东知情权纠纷起诉苏科产业园管理公司。此外，上海苏科已被列为失信被执行人、被限制高消费，且有股权被冻结。

润程投资为经开区城投公司淄博生态产业新城投资发展集团有限公司旗下子公司，正是后者代管着彭家村征地款。

在这块荒地以南4公里处，正是法家村陶瓷厂被拆除后留下的荒地。

凤凰网《风暴眼》来到原奇辉陶瓷厂所在位置，这里在荒地旁已经搭起了临时建设板房，然而却没有任何动工迹象。荒地前的立牌上显示，此地将建设淄博经开区搪玻璃设备高端制造产业园。

法家村原奇辉陶瓷厂拆后荒地

2023年6月的招标信息显示，该项目占地约256亩，整合辖区搪玻璃反应釜及13家化工设备制造企业。项目招标人同样为润程投资，建设资金100%自筹。

然而，项目资金似乎也出了问题。附近村民告诉凤凰网《风暴眼》，“这里的地块已经卖给经开区，去年项目批了下来，但是钱不到位，到现在也没招到投资商，就一直空着。”

在这块土地附近，凤凰网《风暴眼》看到，原雄丰、和丰两家陶瓷厂也已被拆除，仅剩断壁残垣，地表坑洼不平，有的还堆满垃圾。

法家村原雄丰、和丰陶瓷厂拆后荒地

05 土地征收的“顽疾”

在地方发展和农民利益的平衡上，征地问题一直是学界热衷探讨的热门话题。

山东淄博的征地款代管模式，在早期初创时，带有一定的理想色彩。

为了推行征地款代管措施，2005年3月，齐鲁化工区管委会曾下发4号文件《关于齐鲁化学工业区征地费统一管理的通知》，规定代管征地款并付息，“采取土地物化资本变为活化资本，用该资本产生的利息解决农民的长期收益问题。”

多位村干部对凤凰网《风暴眼》表示，征地款代管除了帮助企业融资外，也是为了给老百姓更长远的保障。

“征地款如果直接放到村里，很容易被村官挪用，或者在工程投资上挥霍掉。代管就像把钱存进银行吃利息，让老百姓细水长流，旱涝保收。”李全杰说。

林久明也认同这一出发点，“农民一亩地种两季粮食，麦子和玉米，可能只能赚一千元，还要劳心劳力，所以种地积极性并不高。”他说，“对于很多农民来说，只能看到眼前利益，每年拿口粮钱，就不会去追问征地款。”

一位不愿具名的土地政策专家对凤凰网《风暴眼》表示，以前征地补偿款存放在村里，村官腐败、挪用的情况比较多，一些案例中，也包括用补偿款购买银行理财产品。像淄博这样多地采取上级政府代管征地补偿款并理财的模式，相对比较少见。

上级政府代管，在一定程度上减少了村官贪污事件，但现在看来，这种模式的弊端也显而易见。当面临欠付利息和本金无踪的现实，林久明不禁发出疑问：“现在连利息都无法保证全部支付，以后本金怎么办？现在对于本金的保障，没有任何人给出承诺。”

凤凰网《风暴眼》注意到，征地款代管协议草拟非常粗糙，协议内文完全未提及代管时限、利息发放年限等问题，也没有对资金去向和使用规范有任何约束。

事实上，征地补偿安置费的代管和理财，并无法律依据。

在北京广衡律师事务所合伙人副主任李后兵律师看来，正规流程下，土地补偿安置费，一般是先划拨到农村集体经济组织的账户上，再由集体经济组织研究如何分配。

“如果被征收的土地是农民的家庭承包地，也就是所谓的‘口粮田’，那么土地补偿费大部分要发放给被征地农民。按照《山东省土地征收管理办法》，这个比例是80%。而如果征收未承包的村集体土地，土地征收补偿安置费的分配、使用方案由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织成员讨论决定。”

李后兵告诉凤凰网《风暴眼》，除了山东淄博，我国还有一些农村也存在征地款代管理财现象，还有些则将征地款用来入股企业，这些都是不合规的。法律严格规定，土地征收补偿安置费用和社会保障费用应当专款专用，任何单位和个人不得侵占或者挪用。

也是因此，补偿款理财一直饱受争议。2012年江苏常州新北区春江镇就曾被曝代管村民的拆迁补偿款并用于理财，利息为银行存款利率两倍。中国政法大学教授朱巍曾评论道，“在实践中确实存在很多失地农民拿到补偿款之后处理不当，缺乏投资理财意识，更有甚者在一夜之间赌博挥霍一空。镇政府采取这种‘管住’村民用钱的措施在一定程度上可能会缓解这种情形的出现。”但他认为这治标不治本，“这种‘家长式’的做法显然是违背大多数村民意愿的，这份所谓的惠民‘协议’当然不应该出台。”

在争议中，即便地方已经习以为常，但淄博也曾试图矫正代管模式。早在2012年7月30日，淄博市人民政府就曾发布通知，要求立即停止长期补偿安置方式，明确“我市部分区县对补偿资金分年度拨付安排，实行长期的征地补偿安置方式，与现行法规政策相悖，侵害了农民的合法利益。”并要求征地补偿资金必须自依法批准土地征收之日起3个月内，及时足额支付。

通知还明确，征地补偿费用必须由政府财政部门统一安排、统一拨付，征收土地不得由企业垫支补偿款，严禁由用地单位直接支付征地补偿款。

然而，这并未带来太多改变。真正做到村集体讨论决定并不容易，“这些都是区里决定。”林九明说，“征地款怎么用，我们没有权力去管。从道理上说有这个权力，但是不现实。”

在大片土地征收和农民利益的关系上，我国土地法规一直在试图纠正长期以来的重开发忽视农民利益的问题，不少专家意见希望对征地范围进行法律约束。

在过度开发和强制征地争议上，淄博经开区似乎选择了另一条路。把辖下原本处于停产半停产状态的低效用地，重新盘活、腾笼换鸟，在2021年，启动了十大片区拆迁。

然而，在土地征用上，仍然存在相似的问题。拆迁任务的速度被视作村镇的一种政绩，承租模式强制变成征地模式，村民表达诉求的空间十分有限。李后兵对凤凰网《风暴眼》表示，征地具有强制性，农民仅有对补偿安置方案提出异议的权利。然而即使是这一点权利，也很容易被代表。

正处于舆论风口浪尖的彭家村似乎正成为一个外界观察的窗口。在中央级媒体曝光和舆论发酵的压力下，淄博经开区管委会承诺广泛征求村民意见，按照多数村民意见落实整改。

然而，凤凰网《风暴眼》了解到，镇政府的新方案依然是补偿款不进行一次性分配，以收益发放口粮款和老人补助。相关人员近期下户给村民讲解，说服村民同意，村民中有人气愤地将递到面前的文件揉成团，也有人摇摆。

一个复杂的核心问题依然是：征地款被强制“理财”，如何在法律层面切实有效地保障村民利益？

（文中徐晶、马守利、王实坚、林久明、李全杰均为化名）