收回“铁饭碗”？414个人口小县或将瘦身健体

经济观察网 刘亚宁 / 文 人口小县机构改革正 " 遍地开花 "。

7 月 21 日，二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。在决定第九部分论述 " 深入推进依法行政 " 的段落中提到了 " 稳妥推进人口小县机构优化 "。

近年来，山西、甘肃、内蒙古、安徽、青海、湖南等地纷纷推进人口小县机构改革，一些机关事业单位编制被缩减，党政机构被整合精简，部分县域缩编人数超过千人。

人口小县改革，最直接的原因是降低县域的行政成本和财政负担。而更深层次的原因则是提高县域治理效能，推动县域高质量发展。

全国人口小县突破 400 个，四川内蒙古是集中地

县城是连接城市、服务乡村的载体，其构建起了中国行政区划的基本盘。国家统计局数据显示，2023 年中国共有 397 个县级市、1299 个县、117 个自治县。

目前，人口小县没有明确定义。2020 年 4 月，山西省把 6 个人口不足 20 万的县列为人口小县机构改革试点，因此政研院将人口不足 20 万人的县级行政区（县级市、县、自治县、旗、自治旗）作为人口小县研究样本。此外，因西藏县域人口数量全部在 20 万人以下，故不计入统计；新疆的县市设置有很多特殊性，因此也不计入统计。

根据七普人口数据，除西藏和新疆两个边境省份外，全国共有 414 个人口小县。四川是人口小县最为集中的地方，20 万人以下县（包括县级市）有 51 个，包括盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。其中，甘孜藏族自治州下辖的得荣县仅有 24748 人，是四川省内人口数量最少的县城。

内蒙古的人口小县数量仅次于四川省，包括多伦县、清水河县、武川县、固阳县等在内的人口小县数量达 50 个。其中人口最少的是位于内蒙古西部、隶属于阿拉善盟的边境旗阿拉善右旗（旗相当于县），截至 2020 年 11 月 1 日，该地区仅有 2.3 万人口。

内蒙古阿拉善右旗巴丹吉林沙漠

此外，云南、山西、陕西、甘肃、青海也是人口小县相对比较集中的省份。由此可以看出，人口小县大多分布在 GDP 水平不高的中西部省份。相比之下，像江苏、山东这样在全国 GDP 排名中处于领先地位的省份，是没有人口小县存在的。 

图源：政研院制图

人口流失、机构冗余，人口小县财政入不敷出

随着城市化进程的不断加剧，农村人口大规模地向城市转移，小县往往是人口外流的重地。

清华新型城镇化研究院数据显示，2020 年底，我国约有 7.25 亿人居住在县域地区。回顾以往，1990 年我国县域常住人口曾高达 9.44 亿人，在此后的 1990 至 2000 年、2000 至 2010 年、2010 至 2020 年间，我国县域常住人口规模分别减少了 0.28 亿、0.84 亿和 1.07 亿人，县域人口占比也从 1990 年的 81.4% 下降至 2020 年的 51.5%。 

县域人口减少，机关事业单位的编制数量却没有缩减，这就造成了财政供养人员比例失调。2019 年，山西对全省人口小县进行了一次摸底调研，其中一个总人口 13 万左右的县，财政供养人员总数近 6000 人，全县总人口数与财政供养人员比例为 22：1。

据公开数据测算，2011 年，山西临汾市浮山县人口与事业编数量比值为 72：1，而到了 2020 年，这一比例下降至 64：1，即单个编制人员需要服务的民众数量从 72 人下降至 64 人。

人员冗杂便会造成财政上的入不敷出。据新华社报道，在一个每年 26 亿余元总财力的人口小县中，财政供养的在职人员工资达 5 亿余元，即近 2 成的财政支出是用于雇员的。放眼世界，这一比例相当显著。

图源：政研院制图

值得注意的是，绝大多数人口小县经济发展水平不高，财政支出主要依靠上级转移支付。2022 年，青海果洛藏族自治州的玛多县的一般公共预算收入仅为 3119 万元，而财政预算支出高达 124432 万元，支出是收入的近 40 倍。在山西，人口小县阳曲县和娄烦县 2022 年的一般公共预算收入都不足 100000 万元，但支出却超过 200000 万元。所以不难看出，人口小县大都无法靠自己养活自己。 

人口小县 " 大部制 " 改革，娄烦县近 9 成编制被缩减

为解决人口小县发展中存在的问题，一些地区启动了 " 大部制 " 改革。改革要怎么改？简言之就是 " 减机构、减人员、减经费、减层级 "。

从 2020 年 4 月起，山西开始人口小县机构改革，将 6 个人口不足 20 万的县列入试点，分两批进行，第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。 

公开数据显示，改革后，河曲县、浮山县、娄烦县这三县的事业编制数量显著减少。其中，娄烦县的改革力度最大，事业编制数量从 3000 多个减少到 341 个，缩减率可达 88.6%；此外，河曲县的事业编制数量也从 1964 个减到 659 个，缩减率为 66.4%；浮山县的事业编制数量从 1944 个减至 970 个，缩减率为 50.1%。

除了事业编制数量，行政单位与党政机构的数量也在缩减。以河曲县为例，该县将水利局、扶贫办、农业局统一合并为县农业农村和水利局，简称为农水局；同时，县发展和改革局、工业和信息化局、能源局以及教育科技局，也被合并为县发展改革和科技商务局。总体来看，改革后，河曲县的党政机构减少了 38.9%，从 36 个精简为 22 个；涉改事业单位从 186 个整合为 40 个，削减了 78.5% 的单位。

太原市娄烦县的政府部门从 26 个降至 16 个，事业单位削减了 29 个；临汾浮山县的党政机构从 35 家精简到 22 家，事业单位从 179 个减至 40 个；吕梁市石楼县的党政机构减少 37.1%，事业单位减少 31.1%，行政事业单位科级职数减少 11.8%。

娄烦县召开人口小县机构改革试点动员会。图源：娄烦县人民政府官网

除了山西， 青海省 " 人口小县 " 机构改革也取得一些进展。公开资料显示，玛多县将改革前的 25 个党政机构整合设置为 20 个，其中党委机构 6 个、政府工作部门 14 个，较改革前精简了 5 个机构，精简比例为 20%。

改革的效果也显而易见。娄烦县数据显示，机构改革后，每年可节约人员经费 3410 万元、运行经费 990 万元，同时腾退出 2.8 万平方米办公楼；河曲县委组织部则做了测算，经过 3 — 5 年过渡期后，该县行政成本将大幅下降，公用经费支出减少 367 万元，下降 8.2%；财政供养人员比例由改革前的 32：1 提高到 40：1。

值得注意的是，人员如何安置也是人口小县改革中的一大挑战。河曲县在公开报道中给出了具体的做法。改革后，903 名超编事业人员被重新分配到党政部门学习锻炼、担任村社领导或综治网格员等岗位。对于空岗领导，河曲县设立了干部周转池，通过 " 职级晋升 " 换取 " 职务下降 "，或通过 " 转岗下乡 " 换取 " 待遇上升 "，鼓励涉改干部退出领导岗位参与其他工作。在解决工作积极性方面，河曲县采取了奖惩分明的措施，自 2021 年以来，该县提拔了 17 名表现突出的干部，表彰了 10 个优秀单位和 30 名优秀个人，同时免去了 3 名履职不力的领导干部职务，严格执行奖惩制度。

近年来，考公考编热度持续高涨，不过，此次三中全会对于人口小县缩编的规划或许释放了新的信号，未来人口小县 " 瘦身强体 " 或成趋势，事业编制或许也不再是 " 铁饭碗 "。