多地着手理顺存量PPP项目

经济观察报 记者 杜涛 10 月 24 日，经济观察报获悉，北方某省开始下发《推进政府和社会资本合作（PPP）存量项目规范管理的通知的征求意见稿》（下称 " 通知 "）。

通知提出，各级政府有本级 PPP 存量项目管理主体责任。对于已进入运营期的 PPP 存量项目，实施机构应科学评估运营内容、科学测算政府付费金额，必要时可与社会资本进行友好协商，对项目合作期限、利润率、折现率等参数进行调整后重新签订 PPP 合同。

通知提出，对在建项目，鼓励金融机构积极响应地方诉求，继续提供融资支持，保障项目顺利实施；对已运营项目，引导社会资本与金融机构积极衔接，综合运用降息、展期、置换、借新还旧等措施降低融资成本；对符合地方政府专项债券申报要求的 PPP 存量项目，可积极申报专项债券筹集建设资金。

自 2023 年政策转轨后，PPP 新的机制逐渐形成。但各地仍在探索如何处理存量 PPP 项目。大部分存量 PPP 项目签订于地方政府财力充沛时。但现在，由于财力下降，地方政府修改合同部分条款的意愿普遍较强。此外，新的 PPP 模式对项目的收益和类型也有着更为严格的要求，行业仍在适应中。

2024 年，多地政府开始摸底存量 PPP 项目，但尚未出台更进一步的措施。在这种情况下，上述北方某省这份正在征集意见的通知具有较强的借鉴意义，因而也引起了行业的普遍关注。

北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂对经济观察报表示，从 2023 年开始，存量 PPP 项目处于一个 " 无监管状态 "，地方政府无法按照合同调控执行，导致社会资本也无法正常履约，因而出现很多存量 PPP 项目的纠纷。通知的出台有利于这些问题的解决，且直奔当前存量 PPP 项目面临的问题，表达出了要解决存量项目难题的诚意。

但他认为，应该由更高层面出台一份存量 PPP 项目通知，为各地提供指导性方向。

多地摸底存量 PPP 项目规范

2023 年 11 月 3 日，国家发展改革委、财政部印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《指导意见》），明确规定 2023 年 2 月之前未完成招标采购程序的 PPP 项目以及在此之后新启动的 PPP 项目，都应遵循新机制执行。《指导意见》出台后，财政部连续发文宣布全面废止之前出台的 PPP 相关政策文件，国家发展改革委则陆续出台了特许经营领域的新政策。

旧的政策废止了，新的政策尚未有明确规定，那些在 2023 年 2 月之前已完成招标采购程序的 PPP 项目成了 " 存量 PPP 项目 "。如何妥善处理存量 PPP 项目，已经成为地方政府、社会资本、专家和学者共同关心的问题。

公开信息显示，2024 年，多地财政部门开始调研地方存量 PPP 项目问题。

孝感市财政局官网发布的一则信息显示，4 月 28 日，湖北省财政厅金融处调研组一行到孝感市开展 PPP 存量项目实地调研座谈。调研组听取了市县两级财政部门对《关于加强湖北省 PPP 存量项目规范管理的指导意见》（征求意见稿）、《湖北省 PPP 存量项目信息清单通知》（征求意见稿）的意见建议，并对有关工作提出了指导性的意见建议。

7 月 3 日，乌鲁木齐召开专题会议，研究 PPP 存量项目规范优化和资产盘活工作。会议指出，规范优化 PPP 存量项目、盘活利用存量资产是防范化解债务风险、提升财政可持续能力、促进国有资产保值增值的有力抓手，是推动经济社会高质量发展的务实举措。

10 月 23 日，陕西省榆林市榆阳区 " 榆阳宣传 " 提到，为深入贯彻落实中、省、市各级财政部门关于 PPP 存量项目分类处理工作的相关要求，近日省财政厅 PPP 项目中心调研组来榆阳区就有关工作进行实地调研。

上述通知提出，各级政府要切实扛起本级 PPP 存量项目管理主体责任。各级政府要依法规范 PPP 存量项目建设，严防项目停摆烂尾，形成 " 半拉子 " 工程。切实采取措施防止产生合同纠纷，不得拖欠社会资本账款，防止逃废债，保障各方合法权益，稳定社会资本方预期。严肃财经纪律，加大财会监督力度，有效防范和控制财政风险。

通知要求，财政部门、行业主管部门负责指导监督实施机构规范开展 PPP 存量项目绩效管理工作。项目实施机构应将绩效评价结果作为 " 按效付费 " 的重要依据，按照 PPP 合同约定，及时测算付费金额并向财政部门提出申请。

关于在建项目融资方面，通知鼓励金融机构积极响应地方诉求，继续提供融资支持，保障项目顺利实施；对已运营项目，引导社会资本与金融机构积极衔接，综合运用降息、展期、置换、借新还旧等措施降低融资成本；对符合地方政府专项债券申报要求的 PPP 存量项目，可积极申报专项债券筹集建设资金。

薛起堂认为，由于政策出现了较大转变，导致存量 PPP 项目融资出现困难。有些项目一期完成融资后，二期就没办法从金融机构融到钱了，这也导致了一批烂尾项目出现，需要政策及时规范。

通知提出，针对 PPP 存量项目实施过程中，因规划调整、融资不到位、项目整体改用其他模式等情形提出解决办法。无法继续采用 PPP 模式实施的，应及时形成退出后续问题的处理方案，报本级政府批准后签订解约协议。市县财政部门和省直有关单位应在政府同意后 10 个工作日内，将政府出具的书面意见（需说明原 PPP 合同已解除）报省财政厅备案。项目退出后原则上不能再继续采用 PPP 模式实施。

" 协商 " 机制

PPP 模式高峰期，正值地方政府财力较为充沛的时期。在目前财力紧张的情况下，原有一些项目执行面临困难，地方政府重新协商意愿较强。因此，协商机制也是存量 PPP 处理的关键所在。缺乏有效的协商机制，地方政府与企业的纠纷就容易走到诉讼程序。

上述通知中提出，对已运营项目，一是要与社会资本进行再谈判，特别是对受当时市场和金融环境影响、融资成本和社会资本收益过高的项目，要采取多种措施，核减政府不合理、不合规支出责任；二是引导社会资本积极与金融机构对接，降低融资成本；三是积极探索市场化运作模式，对有经营性收益的项目，提高经营性收益，扩大收入来源。

通知还提出，对于已进入运营期的 PPP 存量项目，实施机构应科学评估运营内容、科学测算政府付费金额，必要时可与社会资本进行友好协商，对项目合作期限、利润率、折现率等参数进行调整后重新签订 PPP 合同。

一位 PPP 行业人士对经济观察报表示，需要防止 " 友好协商 " 在实际操作中变成逼着社会资本让步。他说，某个城市因为债务压力过大，给各县区政府开会，要求各县区在建项目要么停工，要么降低 " 双率 "（收益率和贷款利率），以降低政府的支出。

该人士称：" 当地市政府开会要求社会资本降低收益率，比如此前收益率为 6% 的降为 3%，甚至原有合同中没有明确规定回报率的，也被要求签订新的合同，明确一个较低的回报率。"

PPP 新机制形成中

从 2023 年 11 月至今，PPP 新机制已实施近一年。

2024 年 10 月，全国投资项目在线审批监督管理平台显示，目前国家发展改革委 PPP 项目信息系统中已公开信息的特许经营项目有 30 个。以此计算，2023 年 11 月至今，一个省平均入库的 PPP 项目不到一个。其中，高速公路项目 13 个，国省道公路项目 3 个，旅游专线项目 1 个，停车场项目 1 个，电动汽车充电基础设施项目 1 个，交通运输类项目数量最多，共计 19 个，占比达 63%；其次是水务项目，共计 5 个，占比 17%。

上述行业人士表示，目前存量 PPP 项目还没处理好，地方政府和市场积极性尚没有明确提高。《指导意见》聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本。

2023 年 11 月，华创证券报告称，当前，使用者付费项目投资额占全部 PPP 项目的 10% 左右。此前的政策允许 " 广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务 "，《指导意见》则要求 PPP 项目限定于有经营性收益的项目、合理把握重点领域。《指导意见》还规定，政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

上述行业人士分析，PPP 新机制要求项目收益能够完全覆盖项目成本，这对新增 PPP 项目提出了更高要求。如报价过低，无法覆盖成本，就不合规；如报价过高，又会影响使用者数量。

一位市场人士提供了一个案例：中部省份某地级市市政污水处理中心一期工程特许经营项目在 2023 年采用 PPP 模式时，污水处理价格为 2.19 元 / 吨，但合同尚未执行，该地政府即以政策调整为由，终止了该项目。2024 年，新机制落地后，该项目又进行了一次招标，参与企业报价为 1.35 元 / 吨。转特许经营后，方案控制价和中标价均为 2.35 元 / 吨。