地方债发行由缓转急

中诚信国际数据显示，今年 1 月至 5 月，地方政府债券累计发行 2.82 万亿元，同比下降 20.25%，净融资额累计 1.65 万亿元，同比下降 34.04%；新增债发行 1.45 万亿元，同比下降 31.92%，完成全年新增限额（4.62 万亿元）的进度为 31.31%，慢于去年同期进度约 16 个百分点，其中新增专项债发行 1.15 万亿元，同比下降 34.69%，完成全年新增限额（3.9 万亿元）的进度 29.61%，较上月有所提速但仍慢于去年同期进度约 17 个百分点。

专项债发行变慢，地方财政到位资金减少，加大了地方财政的收支压力。一位地级市财政预算部门的人士说，专项债发行的减慢给县区级财政带来了库款和流动性压力，增加了地方三保（即保障民生、保障工资、保障运转）的支出压力。

但进入 6 月，中国债券信息网的数据显示，地方债发行速度明显加快，西藏、云南、浙江、江苏等省份纷纷公布了地方政府债券的发行计划。

6 月 13 日，东方金诚研究发展部总监冯琳对经济观察报表示，4 月底召开的中共中央政治局会议要求 " 加快专项债发行使用进度 " 之后，5 月新增专项债发行已经有明显提速，当月发行量 4383 亿元，环比增加 3500 亿元。预计 6 月新增专项债将保持较快发行节奏。根据其团队统计，目前有 30 个省市（含计划单列市）在 6 月份计划发行地方债，其中新增专项债计划发行规模约 5100 亿元，实际发行规模预计将在 4500 亿— 5000 亿元左右。

变化

2023 年底，已经准备去南方过年的张恒被一个电话留了下来，领导要求他尽早着手申报 2024 年专项债。

张恒是中部某省一名政府投融资从业人士，日常负责协助地方政府申报专项债。他说，2024 年，专项债的发行工作有所减慢。

自大年初六起，张恒便开始准备专项债的申报。政府对项目的要求是要能在 2024 年开工并且有真实需求。例如，某地申报的项目就聚焦于高标准农田建设以及仓储等领域。

从 2 月到 3 月，张恒准备了 1 个月，将项目逐级审核上报至国家发展改革委、财政部审核，4 月项目通过了两部委的审核，但到目前为止资金仍未到账。

东部某县区财政部门的负责人也感觉到地方财政 " 到位资金 " 在减少。其所在地区去年同期专项债发行额度接近 30 亿元，而今年却不足 20 亿元。

上述县区财政部门的负责人向经济观察报介绍了专项债的发行和使用流程：国家发展改革委和财政部审核通过专项债项目的资质和额度后，省级财政部门会下达相应的资金额度。例如，今年某县区通过审核的专项债项目接近 50 个，省里会下达一定的资金额度，额度可以用于 50 个项目中的任何一个，县区拥有较大自由度。

但张恒发现，他的地方政府客户对专项债的期望值降低很多，因为专项债的用途开始受到更多限制。例如，县区地方政府希望能增加政府投资或者为本地财政提供流动性，而上级财政主管部门则要求用额度来化解存量债务。两边目标并未一致。

原因

今年上半年地方债发行速度慢的原因是多方面的。

冯琳认为，今年以来，地方债发行较慢主要受新增专项债发行进度较缓影响。前五个月，新增专项债发行量 1.16 万亿元，比去年同期减少 7363 亿元，占全年新增专项债限额的 29.8%，进度明显慢于去年同期的 49.9%。主要原因是去年四季度增发的 1 万亿国债中的大部分资金在今年使用，加上今年经济运行开局良好，因此在年初大规模发行专项债的必要性不高。

2024 年第一季度，中国 GDP 同比增长 5.3%。此外，2023 年四季度增发的万亿特别国债在 2023 年安排使用 5000 亿元，结转 2024 年使用 5000 亿元。

中诚信国际研究院院长袁海霞的看法与冯琳类似。她表示，地方债尤其是新增专项债发行较慢主要与以下原因有关：一是中央替代发力减轻了地方年初密集发债的迫切性，2023 年四季度万亿增发国债下达完毕，并部分结转至今年使用，同时今年发行万亿特别国债用于 " 两重 " 建设，加之一般国债发行偏快，均对年初投资及经济增长、树立市场信心起到了支撑作用，因此地方政府在年初密集发行新增债券的迫切性有一定下降。

二是出于对政策效果及各地项目安排压力的考虑，2023 年底增发的万亿国债或消耗了较多地方前期储备的项目，叠加万亿特别国债陆续发行，既需要观察政策落地效果，也需要考虑地方项目储备申报压力，避免盲目上马导致资金使用低效的问题；同时，财政部也加强了专项债项目审核把关，今年项目申报及审核时间较往年均有所延长。

袁海霞还提到了影响发债进度的另一个原因：一揽子化债政策下重点区域投融资受限、新增额度减少或对发行进度有一定影响。在统筹化债与发展的要求下，2024 年新增专项债提前批额度进一步向非重点省份倾斜，重点区域获得额度有所削减，2.28 万亿元新增专项债提前下达限额中，非重点省份共获得 2.07 万亿元、同比增长 11%，重点省份共获得 0.21 万亿元、同比下降 37%，其中重庆、甘肃、天津、贵州等省份降幅超 40%，或表明相关区域在债务管理上采取了更为审慎的态度，可能影响新增债券的发行节奏。

2023 年 7 月 24 日召开的中共中央政治局会议强调，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。2024 年的《政府工作报告》提到，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。

2024 年初，据媒体报道，中央要求 12 个重点省份严控新增政府投资项目，这些省份原则上不得新建项目的领域，例如地方高速公路、不涉及增减跑道的民用运输机场改扩建、城市轨道交通、楼堂馆所等。此外，城市燃气、排水、供水、供热以外的市政基础设施和棚户区改造项目，也被列入严控新增领域。

影响

1 月— 5 月，专项债券的发行速度相对缓慢，对地方财政产生了一定影响。

上述地级市财政预算部门人士说，随着土地收入的减少，县区财政对专项债的依赖性显著增加。

当前地方债券发行速度的放缓，已经影响到地方财政的库款安全和支出进度。一般国库要求留有不能低于三天支出额的资金。专项债发行速度变慢后，资金来源减少，影响了库款的留存额度。

冯琳指出，专项债的发行能够为地方基建项目提供资金，起到稳定经济运行的作用。尤其是在当前地方财政收支压力比较大，以及城投新增融资受到严格约束的情况下，发行专项债已经成为地方政府获得资金、支持基建投资提速的重要途径。

袁海霞认为，一方面，新增专项债发行偏慢对政府性基金预算支出形成较大制约。政府性基金预算收入下滑叠加新增专项债发行放缓的影响下，1 月— 4 月，全国政府性基金预算支出 22198 亿元，同比下降 20.5%，降幅较一季度扩大 5.0 个百分点。

另一方面，地方债发行偏慢或在一定程度上导致地方基建资金紧张，加剧地方基建投资压力。在 2023 年底万亿增发国债的支撑下，1 月— 4 月全国基建投资同比增长 6.0%，但仍较去年同期回落 2.5 个百分点，同时，基建相关财政支出保持一定韧性但仍承压，节能环保、交通运输支出增速低迷，农林水、城乡事务同比增长，但这主要与中央增发国债有关，地方债尤其是新增专项债发行偏慢对地方基建投资带来一定制约，对存量项目的资金接续以及增量项目的资金需求均有一定影响。

上述县区负责人说，当前专项债的发行速度较去年明显放慢，给基层财政带来了一定压力。以前基层财政靠土地财政，现在靠专项债来弥补三保缺口。今年以来，主体税种增值税、个人和企业所得税相比去年仍在下降，而专项债则成为可以调节的收入来源。

上述县区财政人士负责人称，去年，其所在地区约三分之二的专项债券资金经过多重转换后，以国有资本收益或基金收入中的国有资源有偿使用收入的名义转入财政。这些资金进入基金预算账户或其他非监管财政账户，用于确保三项基本支出。

张恒说，地方政府可以通过谋划专项债项目来获取资金，部分资金甚至被用于保障三项基本支出，特别是那些以行政事业单位名义申请的项目。

5 月份新增专项债发行开始有明显提速迹象，预计 6 月份新增专项债发行会进一步提速。

5 月份，各地共发行 152 只新增专项债，总规模达到 4383.4726 亿元，创造了今年单月发行规模的新高。与 4 月份（883.2398 亿元）相比，环比增加了约 3500 亿元，发行进度有所加快。

根据冯琳团队统计，目前有 30 个省市（含计划单列市）在 6 月份计划发行地方债，其中新增专项债计划发行规模约 5100 亿元，实际发行规模预计将在 4500 亿— 5000 亿元左右。

冯琳表示，上半年新增专项债发行进度不足五成，这就意味着下半年发行任务还比较重。同时考虑到 2024 年专项债项目的筛选工作已完成，以及如果专项债集中到四季度发行，可能会影响资金在今年年内的使用进度。预计三季度将是新增专项债的发行高峰，也是地方债整体的发行高峰。

（应采访者要求，文中张恒系化名）