黄奇帆自述：刚来重庆，我为什么要主张“炮制”地产集团？

黄奇帆

面对一个负债400多亿元，近乎「财政破产」的直辖市，如果你是直接领导，你会采取什么样的破局措施？一边急着用钱，另一边却因为社会信用差，借钱都借不到，这种「没有鸡也没有蛋」的僵局怎么才能打破？

此前，我们曾和大家分享黄奇帆上任重庆市副市长时遇到的一系列难题，包括烂尾楼、高息贷、企业改革等等，他的底层逻辑是重组，优化配置资源，创新体制机制。

今天，我们继续分享他上任之初解决重庆财政难题的过程。他的思路不仅对当下一些债务沉重的地方政府有借鉴意义，困境中的普通人也能从中得到启发——拿到一手烂牌时，厘清自己的核心优势，是留在牌桌上的首要条件。

来源：摘编自《重组与突破》

作者：黄奇帆

一、 山城搞建设真是难上加难

重庆虽然是直辖市，但规模却相当于一个中等省，辖区面积8.24万平方公里，人口超过3300万，下辖40个区县（2011年调整为38个）。

在重庆推进工业化和城镇化，面临的矛盾和问题要比京津沪复杂得多。

作为全国闻名的山城、江城，重庆90%的面积是大山大水，剩下不多的土地也被切割成一块块坪或坝式的「鸡窝地」。

在如此地形地貌条件下推进城镇化，如果规划建设搞得好，那么万山丛中镶嵌颗颗明珠，星罗棋布，美轮美奂，将是罕见的珠联璧合的城市组团景观，但由于大山大水的阻隔，相应的局限和建设难度也更大。

比如酉阳县就饱受大山围困，城区缩在山旮旯里动弹不得，从晚清到改革开放前的100多年里，酉阳县基本没有大的发展，城区面积一直都只有6平方公里左右。直到酉阳花了28亿元挖通穿山隧道、架桥修路，才拉开了县城空间，真是费了九牛二虎之力。

黔江、万州以及许多区县，甚至包括重庆主城，都是如此。

21世纪初，主城建成区只有200多平方公里，还被「两江四山」分割成几大组团，发展极度受限，从市委、市政府所在的上清寺向北走五六公里，就是一派城乡接合部景观。

城市发展慢，不是重庆人不努力，而是建设成本太高了。

例如，建设一个工业开发区，东中部平原城市搞完征地拆迁，土地基本就是一块平地。重庆搞完了征地动迁，土地往往是一片低山浅丘，还得花上一两年时间，用掉几千吨炸药，削山填沟，挖上几千万土石方。

在我记忆里，近10年，重庆每年都用掉几万吨炸药，多的年份能达到8万吨。以重庆钢铁环保搬迁项目为例，定在长寿区的5平方公里新厂址高低不平，最后只能分成几个台地来开发，就这样也用了2万吨炸药。

二、「先有鸡还是先有蛋」的困惑

建设成本这么高，钱从哪里来？

靠财政？我到重庆的第一天，就在机场碰上了时任财政部部长。他跟我说：「祝贺你到重庆去，但你要当心哦，重庆财政可是一个‘破产财政’！」

的确，当年重庆财政相当困难，地方财政收入只有100多亿元，政府负债却高达400多亿元，3年不吃不喝才能把债还完，哪有余力投资城市建设。

靠银行融资？当年重庆贷款余额1600多亿元，坏账就有500多亿元。企业也好，政府也罢，信用都很差，从银行已经借不到钱了。

由此造成的结果是，到2001年，重庆基础设施建设严重滞后、处处欠账。

高速公路只有一条成渝高速和十几公里的机场路，而高等级公路欠账更多，要想实现预定的工业化和城镇化目标，至少需要再建3000公里高速公路和八九千公里高等级公路。

自来水供应和污水、垃圾处理也很糟糕。 在全国40多个主要城市里，重庆自来水水质排名长期倒数，城市污水处理率不到20%，垃圾无害化处理率仅10%，垃圾乱堆乱放，污水直接排入长江，造成严重的二次污染，污水治理也是一大笔开支。

基础设施和公共设施建设是工业化、城镇化的前提和基础，是一道绕不过去的坎，必须先于工业化和城镇化的发展周期予以推进。

但一方面，重庆的基础设施建设资金缺口大，急着花钱；另一方面，重庆财政弱、信用差，想借钱却借不到。

怎么办？在国外，通行做法是政府发行市政债券，也有推行PPP（政府与社会资本合作）模式的。

但当时，我国发行市政债券的口子是封死的。靠PPP的市场化方式引入社会资金是否可行呢？

在经济不发达地区的城镇化、工业化初期，特别是交通闭塞、经济落后、市场信号薄弱的中国内陆地区，也很难吸引到外资和外地民间资本。在引资方面，重庆做过不少尝试，但都不太成功。

以高速公路为例，2000年前后，上海征地拆迁成本非常高，但修建一公里高速公路的投资也不过三四千万元。

在重庆，如果修建100公里高速公路，其中至少有60公里的隧道和桥梁，每公里的投资在8000万元左右，是上海的两倍多。由于经济落后，高速公路建好了，车流量却不行，很长时间都难以回本。这样的买卖，显然没有民营企业愿意干。所以，年年招商，年年落空。其他基础设施和公共设施建设也大致如此。

在投入产出不平衡的时候，市场信号很难发挥作用，追求利润的民间资本是不可能无偿做善事的。

重庆要推动工业化、城镇化，必须基础设施先行，拿出钱来搞建设。但城市环境差，产业薄弱，政府囊中羞涩，社会融资信用也糟糕。这就陷入了「先有鸡还是先有蛋」的困惑性循环。

出路在哪里？我认为，只有转变重大基础设施过于依靠政府直接投资的模式，组建政府投融资平台，通过市场化方式融资，率先加大投入，从而顺利度过市场「不应期」，才能最终带动社会力量投入。

这就是2002年我在重庆启动组建「八大投」的初始动因。

三、地产集团盘活土地资源

1. 创建地产集团

在「八大投」中，地产集团是比较特殊的一个。它主要承担土地储备职能，但又与一般的土地储备中心不同，具有其自身的特色。

我刚来重庆不久，市委主要领导就对我说：「重庆的土地管理没有到位，这件事你抓一抓。」

当时，重庆90%以上的土地是协议转让的，有时一次就转让上万亩。土地出让规模不小，但由于没有经过招拍挂，资产价值难以体现。

2001年，全市土地出让金收入仅3亿元，对城市建设的支持力度很弱，而城投公司修路架桥一年还要借10亿元。大量土地囤积在私人手里，政府不仅享受不到土地增值收益，在盖宿舍、修人大与政协的办公楼时，还要向开发商买地。

而且，五六年前开发商向当地政府出价每亩六七万元买到的地，现在政府想要买回来，出价到每亩七八十万元，开发商都不肯卖。 这种奇怪的现象当然要改变。

当时，国家已经有明确精神，土地一级市场要掌握在政府手里，要求地方政府建立土地储备制度。结合落实中央精神和市委主要领导指示，我开始筹备组建地产集团，作为市政府土地储备的功能性平台。

这样做有三个好处：一是贯彻落实中央精神和市委要求；二是使政府把在城镇化进程中增值潜力巨大的土地掌握在自己手中，这有利于保障未来发展用地需求和增加政府财源；三是可以防止各类腐败现象发生。

2. 地产集团三大功能

在市委、市政府主要领导的支持下，2002年底，重庆市政府开始「炮制」地产集团。

2003年2月初的一个周末，在五洲大酒店，刚刚卸任的市国土房管局局长坐在了我对面。该同志熟悉业务，实践经验丰富，我和书记、市长商量以后，任命他为即将成立的地产集团董事长。

2月28日，地产集团挂牌成立。国土房管局下属的土地储备中心和土地整理中心并入地产集团，出于预防腐败的考虑，土地交易中心还留在国土房管局。

地产集团主要承担三项功能。

一是开展土地储备。

二是进行土地整理，就是通常所说的耕地占补平衡。从成立到2010年底，它复垦了约10万亩耕地。

三是发挥融资功能，承担城市基础设施和一些公益性社会文化设施的投资建设责任。

作为一种有意识的制度安排，重庆市地产集团没有房地产开发功能，目的是防止国有投资集团炒房、炒地皮，与民争利。

3. 启动资金从何而来

实现地产集团的三大功能，关键是要靠盘活土地，管好、用好土地增值收益。其中，通过储备地向银行抵押贷款，拿到征地动迁的启动资金是基本前提。

以前，银行对土地储备整治管理比较宽松，凭一张政府批文就能向银行融资。地产集团成立半年后，即2003年6月，中国人民银行出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，规定银行贷款必须有抵押物，原来的政府批文不管用了。

地产集团开展土地储备，必须向银行贷款，可现在仅有政府的土地储备批文，批文不能作为抵押物了，怎么办？

我们设计了一个土地储备证，提供给地产集团，用作抵押物向银行贷款，过渡了一年。

在这一年里，重庆加快土地整治，储备了2万多亩土地，并办齐了土地使用权证。此后，每年有进有出，实现了良性循环，地产集团始终保持手上有2万多亩土地权证，从根本上解决了银行抵押的问题。

这一招，全国很少有人干，一般都是零打碎敲，整治一小块卖一小块。而我们则是整体规划、成片整治、周转配资，通过这样的制度创新，重庆的土地储备达到了足以调节土地市场的规模，进而可以对房地产市场调控发挥作用。

4. 收到了三重功效

借助地产集团这个平台，重庆逐步建立完善了土地储备制度，并发挥出三个独特作用。

一是调控土地市场。

通过「一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水」的制度安排，重庆市政府掌握了主城近一半的可建设用地。在某地区地价过快上涨时，政府就可以多拿出几块土地进行拍卖，从而平抑地价。政府通过调整供地规模和节奏，稳定土地市场。由于地价连着房价，这一举措成了重庆房地产市场调控的「撒手锏」。

二是规范土地出让，防止腐败。

土地批租环节极易发生腐败。原来，重庆的土地审批方式是市国土房管局批指标，拥有土地所有权或管理权的区县、乡镇以及企业，都有权卖地。它们和开发商私下谈好了价格，就向国土房管局报批。

国土房管局如果不批，就会被指责「官僚主义」；如果批了，则往往掉入陷阱，造成国有资产流失。

成立地产集团后，土地储备做到了「三权分离」：

土地出让权集中到地产集团，区县政府、一般国企、基层单位无权卖地，还要配合地产集团征地动迁，它们没了决策权，房地产商不能寻租，就无法滋生腐败；

国土房管局只是宏观管理，不能全权处置具体地块，也不能腐败；

地产集团虽然掌握土地，但土地出让收入要与市、区县两级政府分成，区县会监督，国土房管局会管理，它也不敢腐败。

通过这样的制度设计，重庆土地出让环节干净了很多。

三是充当为民办事的战略后备军。

建立和规范土地储备，可以有效弥补基础设施和公共设施建设资金缺口。

首先，借助储备土地的信用功能，可以向银行融资，「以时间换空间」，推动经济社会发展。

其次，土地储备的重点就是提前量，资产价值会随着基础设施建设和完善，随着城市发展而大幅提升，这笔巨大的财富增值控制在政府手中，政府就可将其用于修建老百姓急需的基础设施和公共设施。

一起聊聊：

你怎么看重庆的土地储备制度？

面临类似的工作困境时，你是如何破局的？

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