专家解读深化财税改革中的财政增收信号

新一轮财税改革任务明晰，在当前财政收支紧平衡态势下，释放出适度增加财政收入信号。这从扩大预算收入范围、相应税种的改革、清理不规范税收优惠政策等方面举措中可以看出。

拓展预算收入范围

《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）在部署深化财税改革时，在健全预算制度方面，首要提出健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障等。

近日，在中国人民大学财税研究所等主办的解读深化财税体制改革线上论坛上，中国人民大学财政金融学院副院长马光荣教授表示，上述改革既是预算完整性原则的基本要求，更是当前中国财政收入增长乏力、收支矛盾加大所必然应该采取的举措。

财政部最新数据显示，2024年上半年全国一般公共预算收入同比下降2.8%，全国政府性基金收入同比下降15.3%。

“尽管此前预算外收入不断纳入到预算账本内，但目前仍有不少政府及部门的非税收入，或者部门依靠国有资产获得的部分收入没有纳入预算。另外国有企业种类多，国有资本收益也很多，目前也有部分未纳入预算。在当前财政形势下，应加强财政资源统筹改革。”马光荣说。

那么，如何加强财政资源统筹，做大财政收入？

马光荣认为，核心是将中央和地方各级政府的行政事业性资产进行有效盘活，资产清理、处置和盘活的收益要完整地纳入预算。另外未来国有资本经营预算应该覆盖各种类型的国有企业和国有资本收益，而不仅限于国有独资企业，应当还包括国有控股和全部的国有参股企业当中国有股份所对应的利润收益部分。未来应该建立国有股份获取收益、上缴收益的一个完整的制度化的体系。

根据财政部数据，2022年全国行政事业性国有资产总额达59.8万亿元、负债总额12.4万亿元、净资产47.4万亿元。2022年全国国有企业（不含金融企业）资产总额达339.5万亿元、负债总额218.6万亿元、国有资本权益94.7万亿元。2023年全国国有企业利润总额约4.6万亿元。

事实上，当税收增长乏力时，不少地方加大盘活存量资产资源来增收，这就体现在非税收入保持较快增长。财政部数据显示，今年上半年非税收入同比增长11.7%，远高于税收增速（-5.6%）。

马光荣表示，上述《决定》强调了将政府信用获取的收入也要全部纳入政府预算管理，这主要是指依托政府信用的国有金融机构获得的收入要纳入政府预算，这当然包括银行、证券、基金、保险公司，也包括中国人民银行。未来加强这些国有收入的预算统筹，一个非常重要的关键还包括确定各种国有企业和国有金融资本收益上缴财政的比例，这个比例的高低要根据不同的行业、不同的企业来进行合理地确定。

今年一些地方在预算报告中，也提出将扩大国有资本收益应交利润范围，提高国企利润上缴比例。

目前中国对国有全资企业（非金融）税后利润的收取比例主要分为五类执行，其中烟草企业收取比例最高，为25%；第二类为石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，收取比例20%；第三类为钢铁、运输、电子等一般竞争型企业，收取比例15%；第四类为军工企业、中国邮政、中国国家铁路集团等，收取比例10%；第五类为政策性企业，免交当年应交利润。

财政部数据显示，2023年全国国有资本经营预算收入6743.61亿元，为预算的125.9%，增长18.4%，这主要是地方加大资产处置力度，一次性产权转让收入增加。

税制改革增收细节

上述《决定》在部署健全税制改革时，首先提出要“研究同新业态相适应的税收制度”，全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制等。

马光荣表示，数字经济和一些新兴服务业是近些年来经济重要的增长点，也是重要的税源增长点，而且可以预计未来数字经济及其税源所占比重应该会进一步扩大。此次中央提出税制结构与这些新业态发展相适应，一方面在税制上要鼓励它们的发展，但另一方面又要让数字经济的税源扩大，来为税收增长提供相应基础。

中国人民大学财政金融学院谢波峰教授在上述论坛上认为，在数字经济形成的新业态下，一些税制要素适用存在困难，税收管辖权存在争议。税收征管对新业态的适应性和有效性也存在一定挑战。另外新业态下收入分配公平方面问题、一些国家单方面开征数字服务税等带来的国际税收问题，也都需要税制进行相关改革。

谢波峰认为，根据数字经济税收不同问题，有不同思路，其中一个创新的思路是研究设计开征数据税、数字服务税的可能性和可行性。

中国人民大学财政金融学院岳树民教授在上述论坛上表示，中国目前的税收优惠政策较多，它对税制的统一、公平乃至全国统一大市场建设形成挑战，并对市场配置资源产生一些冲击。因此中央要求规范税收优惠政策。

马光荣认为，这次税制改革中较少提到减税降费，反而多次提到要规范税收优惠政策，加强税收征管改革，加上前述加强预算统筹等安排，不难发现这些都是在规范前提下、增加财政收入的举措。

《决定》在税制改革中，还要求健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。

马光荣分析，这次健全直接税的改革方向是扩大直接税收入规模。比如，个税中劳动所得税负相对比较重，而资本所得、财产所得的税负相对较低，这不仅体现在税率相对低，还体现在有大量优惠政策。此次中央提出规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，未来改革方向是缩小劳动所得税负和资本、劳动所得税负的剪刀差，且资本和财产所得个税征管也有进一步加强余地。

岳树民认为，中央提出实行劳动所得统一征税，预计未来经营所得会被纳入综合所得。目前综合所得中，与工资薪金不一样，劳务报酬、稿酬、特许权使用费收入会打折后计入综合所得收入，征税制度不统一，未来为了促进公平应进一步规范。

除此之外，《决定》还提出推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。消费税征收环节从生产端后移至批发零售环节，由于批发零售环节价格显然高于生产环节，此举也有助于增加财政收入。而地方附加税开征，并授权地方确定具体税率，也利好地方财政增收。

马光荣表示，无论是提高直接税规模，还是拓展地方税收规模，这都是缓解财政收支矛盾逐渐加大的必要举措。当然，在当前宏观经济下行压力较大、有效社会需求还比较疲软的外部环境下，要大幅度地调整税制结构，增加直接税，增加地方税源，可能都需要结合宏观经济形势来推进相关的改革，需要审时度势，循序渐进。